摘要：文章旨在找出中國船舶保安履約工作存在的問題和不足，提出對策，確保我國船舶保安履約工作的順利進行。

關鍵詞：船舶保安；履約；現狀；對策

美國“9·11”事件發(fā)生后，以美國為首的西方發(fā)達國家在全球發(fā)起了加強保安、打擊恐怖主義的運動。2002年12月，國際海事組織召開了外交大會，對SOLAS公約中與加強海上保安相關的第V章和第XI章進行了修改，將原來的第XI章改為XI－1，新增了第XI－2章，通過了新的《國際船舶和港口設施保安規(guī)則》(ISPS)，以評價恐怖主義行為造成的風險并使政府和船舶營運者能根據威脅程度，相應調整戒備狀態(tài)和可能作出的反應。

中華人民共和國海事局作為政府授權的船舶保安主管機關，負責具體執(zhí)行SOLAS公約和ISPS規(guī)則規(guī)定的締約國政府的職責，承擔了在船舶保安方面的國際義務，維護了我國的國際形象，保障了我國國民經濟和對外貿易的持續(xù)健康發(fā)展。

一、《國際船舶和港口設施保安規(guī)則》(ISPS)內容

ISPS規(guī)則分為強制性和推薦性A、B兩部分要求，并通過納入SOLAS公約第XI章的規(guī)定來實施。A部分是對履行SOLAS公約第XI－2章的具體要求，B部分則是對第XI－2章和A部分要求的實施指導。內容包括：總則、定義、適用范圍、締約國政府的責任、保安聲明、公司的責任、船舶保安、船舶保安評估、船舶保安計劃、記錄、公司保安員、船舶保安員、船舶保安培訓、演練和演習、港口設施保安、港口設施保安評估、港口設施保安計劃、港口設施保安員和港口設施保安培訓、演練和演習。實施ISPS規(guī)則，其目的就是要加強海上保安，建立一個締約國政府、政府間組織、非政府組織和航運企業(yè)以及港口業(yè)進行合作的國際框架，確立他們各自在確保海上保安方面的作用和責任，確保及時地收集和交流與保安有關的信息，提供一套用于保安評估的方法，建立、實施和保持一個有效的保安管理體系，確保對具備充分和恰當的海上保安措施抱有信心。

二、中國船舶保安履約現狀

(一)積極履約，提高了保安能力

《國際船舶和港口設施保安規(guī)則》自2004年7月1日開始實施，中國國際海運公司按照公約和規(guī)則的要求在2004年7月1目前完成了編制保安計劃、指定公司保安員和船舶保安員、進行船舶保安評估，為所屬國際航行船舶配備了規(guī)定的設備、文件和標識，及時取得了《國際船舶保安證書》。截至目前，中國籍船舶無一因船舶保安認證方面的缺陷在國外被滯留。

1．完成了船舶保安的國內化立法

中國作為SOLAS公約的締約國，為了更好地履行公約，對《國際船舶和港口設施保安規(guī)則》進行了國內化立法。2004年，交通部制定了《中華人民共和國船舶海上保安規(guī)則》。2007年，交通部對2004年版的《中華人民共和國船舶海上保安規(guī)則》進行了修改，修改后的《中華人民共和國國際船舶保安規(guī)則》于2007年3月重新頒布，并于2007年7月1日生效。2008年5月14日，中國海事局發(fā)布了《中華人民共和國國內船舶保安規(guī)則(試行)》對國內航行船舶保安工作進行了規(guī)范。上述規(guī)章為全面履約奠定了良好的基礎。

2．明確了相應的船舶保安工作組織機構及其職責

《中華人民共和國國際船舶保安規(guī)則》第三條規(guī)定：交通部主管全國船舶保安工作。中華人民共和國海事局負責具體執(zhí)行SOLAS公約和ISPS規(guī)則規(guī)定的締約國政府船舶保安主管機關的職責。

3．落實了SOLAS公約和ISPS規(guī)則有關船舶保安的各項要求

(1)中華人民共和國海事局根據威脅信息的可信程度、得到佐證的程度、具體或者緊迫程度以及保安事件潛在的后果確定和調整船舶的保安等級。船舶的保安等級由交通運輸部代表政府發(fā)布，并向可能受到影響的船舶提供保安信息。

(2)督促和監(jiān)督國際航行船舶和公司符合SOLAS公約和ISPS規(guī)則關于船舶保安的要求，包括：公司保安員、船舶保安員、船舶自動識別系統(tǒng)(AIS)、《船舶連續(xù)概要記錄》，安裝船舶保安警報系統(tǒng)，標記船舶永久識別號等。

(3)實施港口國和船旗國保安監(jiān)督。

(二)中國船舶保安履約存在的問題

盡管中國在船舶保安履約方面總體情況樂觀，但與公約和規(guī)則的要求還存在一定的差距。

1．保安法規(guī)和技術標準、指南

《中華人民共和國國際船舶保安規(guī)則》基本上參照了SOLAS公約第XI－2章和《國際船舶和港口設施保安規(guī)則》有關船舶保安的內容，結合我國的實際和可操作性有待改進。而新生效的《中華人民共和國國內船舶保安規(guī)則(試行)》也存在著類似問題。

目前國內指導船舶開展保安工作的指南是直接引用國際通用的建立船舶保安指南，對船舶保安實施監(jiān)督方面也存在類似的問題，期待建立針對性更強的技術標準和業(yè)務指南。

2．監(jiān)督船舶保安人員培訓機制未建立

船舶保安員和公司保安員按照《中華人民共和國船舶和公司保安員專業(yè)培訓、考試和發(fā)證管理辦法(試行)》的規(guī)定明確了相應的要求，但對于監(jiān)督檢查船舶保安的人員未有相應的培訓機構和機制，僅僅通過PSCO人員的簡單知識更新培訓替代了保安檢查人員的培訓是不夠的，直接影響完成船舶保安監(jiān)督檢查的效果和履約能力。

3．船舶保安措施落實不到位

雖然在經批準的船舶保安計劃中規(guī)定了不少船舶保安措施，但實際船舶保安措施執(zhí)行不到位現象較多，表現在靠泊船舶梯口無人值班、錨泊船舶值班不到位、船舶限制區(qū)域無限制措施、AIS設備航行時關閉等。如長江某港對錨泊船舶核對時3小時內有4艘錨泊船未常開AIS。

4．船舶保安工作開展參差不齊

船舶保安工作開展情況不平衡，特別是部分小型私營航運公司的船舶保安硬件上投入少，裝備水平較低，思想上重視程度不夠，存在僥幸心理。保安規(guī)則中除了對保安報警和AIS的配備作了強制要求外，在B部分中建議的許多保安設備(如探測裝置，監(jiān)視警戒設備，掃描設備等)都未作強制規(guī)定，由于船東考慮降低營運成本很少會主動配置這些設備。保安投資和可預見性收益之間的矛盾對保安設備的配備和日常保安工作檢查也有一定的制約和負面作用，因而對存在潛在威脅的保安事件的可能出現防范不力。例如如果船舶未配備爆炸裝置檢查設備，保安值守人員就很難識別和防止登船人員隨身攜帶爆炸裝置或炸彈。

5．保安演練浮于表面，保安記錄差

船舶的保安訓練、演習工作普遍開展不好。保安規(guī)則明確規(guī)定了船舶保安演習的要求，但目前船上對保安演習的內容及組織形式還不大清楚，有些船還僅僅局限于防海盜的演習。船舶在規(guī)定的時間內根本未進行演習，只是為了應付檢查作一些假的記錄。此外，有船方參加的和港口、公司聯合進行的保安演習還很少，這不利于船舶在港口停泊期間保安工作的開展。而船舶保安記錄不規(guī)范，主要表現為連續(xù)十個港口船港界面活動記錄未標明保安等級和采取的保安措施，船舶保安培訓、訓練、演習以及保安設備測試、校準、保養(yǎng)沒有正規(guī)記錄等。

6．保安信息評估機制未建立

《中華人民共和國國際船舶保安規(guī)則》和《中華人民共和國國內船舶保安規(guī)則(試行)》均規(guī)定了對保安信息進行評估，但對如何評估、采取何種標準和程序、由哪一級機構或部門進行評估未明確，造成保安信息接收后無從評估。

7．海事管理機構監(jiān)管船舶保安措施落后

《中華人民共和國國際船舶保安規(guī)則》和《中華人民共和國國內船舶保安規(guī)則(試行)》均規(guī)定了海事管理機構作為船舶保安的主管機關，具體負責船舶保安的履約工作，但對于如何監(jiān)管船舶保安存在著措施落后的現象：一是船舶進口岸方面，在船舶進港前的監(jiān)管保安措施僅停留在形式審查，只要其報送保安信息即可同意進港；二是港外保安檢查點未設置，如有保安事件發(fā)生，船舶如何處置無相應措施；三是長江港口等內水港口無保安檢查線或點設置等保安措施：四是針對一些需要專門技術或設備，如針對毒品等的檢查，尚需相關職能部門密切配合，這方面還缺乏經驗。

8．與港口保安接口不暢通

船舶保安和港口保安是相輔相成的，但由于兩者均由交通運輸部管轄但由不同部門分管，以及種種歷史原因，造成聯系不緊密，互相扯皮或者推諉，直接導致在同一港口多頭管理，船舶與碼頭無所適從。

三、中國船舶保安履約存在問題的原因

(一)法規(guī)和技術標準有待完善

《中華人民共和國國際船舶保安規(guī)則》和《中華人民共和國國內船舶保安規(guī)則(試行)》規(guī)定過粗，指南和技術標準有待完善并增強可操作性。

(二)船員、公司管理人員保安意識不強

船舶和公司對于履約的重要性還缺乏足夠的認識，存在著不同程度的應付、敷衍思想，一些公司保安員職責履行不到位，一些船長和船舶保安員對本船的保安計劃缺乏足夠的了解，船舶進行船港界面活動時還未將經批準的保安計劃中相應的保安措施全部落實到位，船舶保安計劃的運行或多或少存在“兩張皮”現象。就目前而言，懂得保安知識、有關國際公約及規(guī)定的人員還較少，僅限于公司保安員、船長和船舶保安員。船舶保安工作是全體船員的責任，全體船員應當不同程度地了解國際公約的規(guī)定和要求。由于船舶保安員沒有對船上人員進行充分的培訓，一些船員對于本船的保安薄弱環(huán)節(jié)、保安計劃及其解決薄弱環(huán)節(jié)的措施知之甚少。

(三)保安技術和措施支撐不夠

國際上采用了很多船舶保安技術和措施，作為國內的公司可以借鑒，但相當多的船公司為節(jié)約成本，未予以關注。而且，在中國尚未建立一個系統(tǒng)化的船舶保安技術和措施研究中心，不能實時地為船舶保安提供有效的技術支撐和指導。

(四)海事管理機構監(jiān)管的局限性

海事管理機構作為主管機關，對于船舶保安如何監(jiān)管缺乏相應的技術手段和措施，如對在航船舶、擬到港船舶、進入領海等國家管轄水域船舶等無有效監(jiān)管措施。而且船舶保安涉及到公安、邊防等其他機構，由海事管理機構協調難度較大。

(五)船舶保安的懲戒機制未建立

不管在船公司管理，還是在海事管理機構的監(jiān)管中，如何對船舶保安存在的問題進行處罰未明確具體要求，也未建立懲戒機制，造成船舶保安做不做無所謂。

四、深入實施船舶保安履約的對策

隨著中國經濟的發(fā)展和國際地位的提高，我國在船舶保安方面所面臨的壓力不斷加大。我國港口眾多，進出港口的船舶、人員和貨物十分頻繁，犯罪分子進行恐怖活動的可能性是存在的。為提高我國的履約能力，最大程度降低船舶保安事件發(fā)生的可能性，筆者認為應做好以下幾方面的工作：

(一)完善船舶保安的協調機制

適時地調整船舶保安和港口保安的主管職責，建議各港口由同一主管機關負責，并明確該機關作為保安的協調機構，建立同海關、公安、邊防等其他機構的協調和應急機制。

(二)強化履約責任意識

加強船舶保安履約需要各方共同努力。根據我國現行體制，交通運輸部是全國船舶保安的主管機關，其直屬機構中華人民共和國海事局負主管責任。經授權的各級海事管理機構對于當地的船舶保安履約工作負有管理的主要責任，應認真履行職責，加強監(jiān)管。船舶(航運公司)作為船舶保安的第一責任人，要嚴格落實規(guī)則對船舶和公司的各項要求，確?！洞氨０灿媱潯芬?guī)定的各項保安措施和程序的順利實施。同時，海事、港口、海關、邊防等主管機關應加強協調配合，共同做好船舶保安工作。

(三)完善船舶保安法規(guī)體系

在已有的《中華人民共和國國際船舶保安規(guī)則》《中華人民共和國國內船舶保安規(guī)則(試行)》和《中華人民共和國船舶和公司保安員專業(yè)培訓、考試和發(fā)證管理辦法(試行)》等法規(guī)基礎上，完善船舶保安法規(guī)體系，具體明確對管理層、操作層和支持層三方面的規(guī)定。即管理層包括船舶保安方針、目標、機構和人員、實施總要求的內容；操作層包括如何保證船舶保安實施、船舶信息評估、傳遞等內容的程序性規(guī)定；支持層包括船舶保安實施的具體性要求以及技術措施、保安指南、標準的支撐性文件規(guī)定。

(四)擴大保安培訓范圍

加強保安培訓，提高保安工作水平。目前，除公司保安員、船舶保安員需經過主管機關培訓并取得相應證書外，其他人員只能通過公司和船上培訓獲取保安知識。顯然，經過系統(tǒng)學習培訓和沒有經過系統(tǒng)學習培訓的人員在保安知識的掌握和理解、保安意識方面還有很大差別。因此，可以考慮將保安知識培訓納入到普通船員的培訓考試內容中。

(五)強化船長在船舶保安方面的權力和責任

按ISPS規(guī)則規(guī)定，船公司應以書面的形式明確強調船長在船舶保安方面的決定權力和責任，一是船長在船舶保安作出決定方面，以及在必要時請求公司或有關中華人民共和國海事局提供協助方面具有最高的權力和責任：二是船長根據其專業(yè)判斷而作出或執(zhí)行的為維護船舶安全或保安所必需的決定，應不受公司或任何其他人員的限制，其中包括拒絕人員(經確定為締約國政府正式授權的人員除外)或其物品上船和拒絕裝貨，包括集裝箱或其他封閉的貨運單元；三是船長在任何時候對船舶的安全負有最終責任。即便在保安等級3時，如果有理由相信執(zhí)行任何有關指令會危及船舶的安全，船長可以要求澄清或要求修改對保安事件或保安威脅作出反應的機構所發(fā)出的指令。

(六)強化海事監(jiān)管措施

通過制定相應的法規(guī)，對涉及船舶保安的海事監(jiān)管措施進行完善，建議：

1．適時設置保安檢查點或警戒區(qū)域

在沿海海區(qū)港外水域或港口集群的船舶航路交匯區(qū)水域，劃定一安全水域，根據船舶保安的需求，設置或臨時設置船舶保安檢查點或警戒區(qū)域，對擬進入我國港口或在領海有害通過時的外國籍船舶進行保安檢查，將保安威脅控制在港外。

2．明確船舶保安檢查員職權

結合PSC檢查員的職權，以文件形式明確PSC檢查員依照授權履行船舶保安檢查員的職權，可以對在航船舶、港外船舶實施船舶保安監(jiān)督檢查。

3．合理配備船舶保安檢查裝備

船舶保安監(jiān)督檢查所涉及到的保安技術和裝備應合理、及時配備，以滿足工作的需要，尤其是在客船、危險品船舶較為集中的港口。

4．及時處置船舶保安信息

具體明確船舶保安信息評估和傳遞、保安報警接收和保安信息聯絡、中國籍船舶保安等級確定的職責、方式、內容等具體要求和程序，以保證船舶存在或可能存在的威脅信息得到及時報告、評估和處置，并及時采取相應的保安措施。

5．編制并實施船舶和港口設施保安應急反應預案

各級海事管理機構應組織制定船舶和港口設施保安應急反應預案，擬定一旦發(fā)生針對船舶或港口設施的損壞或破壞、劫持或奪取船舶或船上人員、損壞貨物、船舶關鍵設備或系統(tǒng)或船舶物料、武器或設備包括大規(guī)模殺傷性武器重的走私、使用船舶載運企圖制造恐怖事件的人員和(或)設備、使用船舶本身作為損壞或破壞的方法的應急反應程序。

6．規(guī)范船舶保安訓練和演習

保安訓練和演習直接關系到《船舶保安計劃》的有效實施，因此，一是通過港口國監(jiān)督對船舶保安訓練和演習開展檢查；二是加強日常巡查，對未落實保安措施的船舶進行依法處置；三是通過定期組織海事管理機構本轄區(qū)內保安演習，提高船舶保安技能，加強港口保安協同；四是建議對船舶保安訓練和演習予以規(guī)范或標準化，以提高訓練和演習效果。

7．履行好船舶保安活動的監(jiān)督檢查

參照《加強海上保安的監(jiān)督和符合措施的臨時指南》的要求，將其國內化，對意欲進入我國領海水域或港口的船舶以及在港船舶開展好船舶保安監(jiān)督檢查，并確保所采取的措施和步驟得當，避免船舶被不當扣留或船期被不當延誤。

(七)設定船舶保安違法行為的懲戒標準

除船公司針對本公司船舶保安的問題自行確定懲戒要求以保護船員生命和船舶貨物財產安全外，海事管理機構可以通過立法明確船舶保安活動中如《船舶保安計劃》在船上未有效實施、船舶保安設備配備不足等違法行為的處罰等懲戒標準。

(八)成立船舶保安技術和措施研究中心

目前處于信息化和高科技時代，成立船舶保安技術和措施研究中心，對相應的技術和措施進行研究，向船舶、公司、海事管理機構等與船舶保安有關的各方提供技術支撐，將有利于資源的整合和效果的凸顯。

(九)促進船舶保安文化建設和宣傳

加強船舶保安文化建設，營造良好的保安氛圍。船舶保安工作也是安全生產工作的一部分，因此，我們在大力宣傳安全生產重要性的同時也應當將船舶保安的內容納入其中，通過營造良好安全生產氛圍而達到加強船舶保安的目的。同時通過宣傳，讓全社會了解船舶保安工作，取得船公司、貨主、代理等港口相關方的理解，爭取得到公安、海關、邊防等部門對船舶保安履約工作更大的支持，讓國際社會如實了解中國的履約情況。

(十)加強與國際船舶保安的合作

要以積極的姿態(tài)，加強與國際社會在港口設施保安工作層面的合作，堅持在國際海事組織框架下的多邊合作，積極參加國際組織有關會議，跟蹤國際動態(tài)，以掌握主動權。但各地在相關活動中要執(zhí)行報告制度，并加強保密，以維護我國國家利益。

作者：承海 金波  來源：中國海事